|
澳大利亞是個農產品出口大國，農業(yè)生產發(fā)達，在農產品質量安全管理方面已有一些成功經驗。研究其農業(yè)政策、農產品標準、認證體系等方面的成功做法，對做好我國農產品質量安全管理與認證具有重要的參考和借鑒意義。
一、澳大利亞農業(yè)與農業(yè)政策
澳大利亞聯邦總人口2051.86萬，面積769.2萬km2，是世界上第二干旱大陸。國民經濟主要由農林漁業(yè)、服務業(yè)、制造業(yè)（其中食品加工業(yè)占30%）等產業(yè)構成，農業(yè)產值約280億澳元，占整個國家GDP的3%左右，加上農產品加工業(yè)約占20%。
（一）澳大利亞農業(yè)情況 澳大利亞境內地勢低平、草原遼闊，具有島國天然地理優(yōu)勢和政府嚴格的動植物檢疫體系，多年來沒有動物源疾病的困擾。完善的農業(yè)管理體系、先進的技術措施，使得澳大利亞農牧業(yè)和農畜產品加工業(yè)發(fā)達，被稱為“騎在牛羊背上的國家”。農業(yè)生產集約化、機械化程度較高，農產品以出口為主，出口年產值80億-90億澳元。農業(yè)產值中最主要的產業(yè)是牛肉、小麥、奶業(yè)、羊毛等，牛肉出口和羊毛產量居世界第一。
澳大利亞政府分為聯邦政府和州政府兩個層面，《憲法》明確規(guī)定了各自的職責分工。具體到農業(yè)方面其管理體制是，聯邦政府主要負責制定農業(yè)稅收、貿易、土地及林業(yè)自然資源的管理、農業(yè)與食品檢驗檢疫政策，以及基本的農產品質量安全標準、技術法規(guī)等規(guī)范性政策、法令；農產品和食品安全的日常監(jiān)管具體事務由州一級政府負責。
澳大利亞政府的農業(yè)投入主要用于支持新技術應用和提高產業(yè)競爭力。主要有3個大的方面：一是農業(yè)基礎設施建設投入。最近幾年新南威爾士州基礎產業(yè)部（相當于農業(yè)部）投入了大量資金用于農場采納推行GPS（全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)）農田耕作、灌溉管理系統(tǒng)。目的在于節(jié)約農業(yè)生產人力成本，提高農業(yè)生產效率-。二是農業(yè)科技研發(fā)經費。澳大利亞農業(yè)研究主要是科研機構向有需要的農場主籌資，同時政府也提供等額的配套資金，從而使應用性技術研究與生產實際“無縫性對接”。三是農業(yè)應急資金。從2003年以來澳大利亞連續(xù)遭受嚴重干旱，政府專門設立了應急資金，為受災農場主提供援助，至今累計干旱援助投資已達23億澳元。
（二）農業(yè)政策制定原則 為促進農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，澳大利亞政府在調整和制定農業(yè)政策時重點考慮5大因素的影響：（1）干旱，政府每年預算大量的援助資金，用于幫助農場主度過最近幾年的特大干旱：（2）貿易，重點是針對日本、歐洲、美國、中國等農產品出口市場，力圖擴大出口貿易；（3）自然資源管理，以應對澳大利亞日益土壤沙漠化和鹽堿化的問題；（4）水資源管理，重點考慮雨水搜集及水資源回收利用等節(jié)水工程；（5）原生態(tài)植被管理，以減緩物種滅絕的速度，保持生物多樣性。
（三）農業(yè)面臨的突出問題 目前，澳大利亞農業(yè)面臨的突出問題是：（1）干旱對澳大利亞農業(yè)生產的嚴重威脅；（2）土壤鹽堿化導致的地表和地下水鹽分增高，給農村地區(qū)造成的不利影響；（3）隨著全球油價的上漲，燃料成本增高給高機械化的澳大利亞農業(yè)帶來的沖擊；（4）經濟全球化及貿易技術壁壘給澳大利亞傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)帶來的挑戰(zhàn)；（5）澳大利亞的高勞動力成本，與很多發(fā)展中國家相比缺乏優(yōu)勢；（6）澳大利亞政府無農業(yè)直接補貼，農場主抵御風險的能力有限；（7）農業(yè)從業(yè)人員老齡化，農場主后代大量棄農轉行，農業(yè)勞動力出現斷層。
二、澳大利亞農產品質量安全管理
（一）機構與職能 澳大利亞的農產品質量安全管理部門，由于國家行政管理體制的特殊性，主要有聯邦政府和州級政府兩個層面。
1.聯邦政府層面，有關農產品質量安全管理有兩個部門。一是聯邦農林漁業(yè)部（Australian Government Department of Agriculture，Fisheries and Forestry，AFFA），總管全澳農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)產品的生產，加工，流通，市場，投入品使用等方面政策和法規(guī)制定以及推動實施，負責農產品的進出口管理；二是澳大利亞檢驗檢疫局（Australian Ouarantine and Inspection Service，AQIS），歸屬于聯邦農林漁業(yè)部，專門負責進出口農產品的檢驗檢疫政策和技術措施的監(jiān)督執(zhí)行。
2.州級政府層面（以新南威爾士州為例），主要有3個部門。一是基礎產業(yè)部（Department of Primary Industry，NSW），負責州內農業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)等基礎產業(yè)的生產指導，貿易，安全，科研等事務，現有人員3 584人，另有兩所農學院。二是食品安全局（NSW，Food Safety Authority），成立于2004年4月，是澳大利亞第一家負責農產品從收獲到消費者手中全過程食品安全監(jiān)管的機構，隸屬于基礎產業(yè)部，但相對獨立工作。有肉、奶、海產品、貝類4個專家委員會。全局公職人員117人。三是健康部（Department of Health and Ageing），出現食品安全事故時，如涉及流行病學調查，由健康部負責。
（二）政策與法規(guī) 澳大利亞農產品安全政策和技術法規(guī)由“澳大利亞新西蘭食品法規(guī)部長委員會”（Australia New Zealand Food Regulation Ministers’Council）制定。委員會由澳、新兩國聯邦及州政府中的農業(yè)和健康部長組成。目前的技術法規(guī)有澳大利亞新西蘭食品標準法典（Australia New Zealand Food Standards Code）、“食品法規(guī)2005”（Food Regulation 2005）。澳大利亞聯邦法律主要是制定符合本國實際實施性的法令和設置處罰要求，具體執(zhí)行由州政府負責，包括對違法食品生產者采取警告、整改、罰款、司法處理等。
（三）澳大利亞標準檢測認證體系 主要包括標準體系、檢測體系和認證體系。
1.標準體系：澳大利亞農產品質量安全標準統(tǒng)一由“澳新食品標準委員會”（Food Standards of Australian and New Zealand，簡稱FSANZ）組織制定。FSANZ主要是根據CAC標準，結合澳大利亞、新西蘭特點，制定適合兩國的食品安全標準，標準涉及初級農產品、加工、包裝及銷售全部食品供應鏈。任何組織和個人都可以提議更新、修訂標準的建議，經過若干輪審定后，最后由澳新食品法規(guī)部長委員會批準發(fā)布。澳大利亞的標準分為強制性和非強制性兩類。農藥殘留、獸藥殘留、致病菌等安全方面指標由政府制定，為強制性標準；關于色、香、味等品質方面的指標由行業(yè)協(xié)會制定，為非強制性標準。
2.檢測體系：澳大利亞有比較完整的農產品質量安全檢測和監(jiān)控體系、預警系統(tǒng)和進口農產品確認（注冊）制度。在安全控制技術方面實行全過程質量控制、動物疾病控制、農獸藥殘留控制、環(huán)境和污染物控制、致病微生物控制以及進口食品準入管理和管制，控制和管理體系運行規(guī)范、有效，深得相關貿易國（地區(qū)）認可。
3.認證體系：澳大利亞農產品認證體系形式多樣，注重本國特點，具有非常鮮明的特色。所有認證均按行業(yè)、市場、消費需求設置，突出專業(yè)性。很多的認證模式和食品安全項目由行業(yè)組織（協(xié)會）或大的集團（公司）發(fā)起。認證工作大多不發(fā)證，只加注、加貼相應標識標志。所有的認證都非常注重生產過程控制的評定和確認。在農產品方面目前受官方認可和生產者、經營者、消費者推崇的成功認證模式有：
（1）新鮮農產品放心認證（Freshcare），由于HACCP不適用于種植業(yè)生產者，而EurepGAP不易操作，澳大利亞從2000年開始，將HACCP與GAP二者結合，針對澳大利亞農產品生產實際，創(chuàng)立了Freshcare認證，這是一套程序簡化、易于操作、適合澳大利亞種植業(yè)生產特點的認證模式。目前澳大利亞有4000多家種植業(yè)者通過了Freshcare認證，而且正以每年1200多家的數量增長。加入Freshcare系統(tǒng)的農場主，產品銷售順揚有保證，但需每年接受農藥、微生物等方面的審查。
（2）糧食等級認定，澳大利亞小麥局（AWB）及澳大利亞谷物協(xié)會（GrainCorp）對小麥等主要糧食作物產品，根據其大小、水分、營養(yǎng)成分等指標的不同，有嚴格的分等分級標準。澳大利亞的小麥等糧食產品交易活動都要根據分等分級標準進行定級銷售，實現優(yōu)質優(yōu)價。
（3）質量保證（QA），是澳大利亞20世紀90年代初期按照ISO 9000標準建立的一套適合農產品生產的質量保證體系。模式很大程度是一個“生產質量保證聲明系統(tǒng)”，即生產者聲明是否使用違禁藥物，缺點是難溯源，但在改變人們質量安全生產觀念和全程管理理念方面取得了極大成功。全澳目前有43%的農產品生產者采用了QA系統(tǒng)和生產質量管理模式，17%的牛場采用了其中的Cattlecare模式，2%的羊羔場采用了其中的Flockcare模式。
（4）畜產品識別追溯系統(tǒng)（National Livestock Identification System，NLIS），是澳大利亞聯邦政府近幾年開發(fā)的強制性畜產品識別追溯信息采集系統(tǒng)，建有國家數據庫，可實現對動物從出生到屠宰及加工、銷售全程追溯，被各州和農場主廣泛采納。
（5）AUS-MEAT標志，是澳洲肉類品質規(guī)格管理局（AUS-MEAT）制定的負責統(tǒng)一肉類及牲畜術語，并監(jiān)管品質保證計劃及產品規(guī)格的一項推動措施。凡符合指定標準的生產屠宰商戶均可標稱為AUS-MEAT認可屠宰場，認可商戶必須正確使用相關術語，實行品質保證計劃，遵守屠宰業(yè)商業(yè)守則，AUS-MEAT聘請檢查專員負責檢查和監(jiān)督商戶的執(zhí)行情況及誠信自律狀況。
（6）Meat Standards Australia（MSA），是一個牛肉和羊肉的質量標準項目，由澳大利亞肉類畜禽協(xié)會（Meat & Livestock Australia，MLA）推動。符合規(guī)定標準經審核合格，頒發(fā)證書和準予使用標識。獲證產品必須標注安全等級和推薦的烹飪方法。
（四）澳大利亞農產品質量安全管理的成功做法 一是積極推行農場自律控制為主的生產管理模式。澳大利亞地廣人稀，以農場化生產為主，現有約12萬個農場。農場的集約化、機械化程度較高，政府及各類行業(yè)協(xié)會通過對農場主統(tǒng)一組織培訓，推動農產品質量安全的統(tǒng)一管理。農場主對自己的產品質量非常關注，參與各項農產品質量安全項目的積極性高。某個農場如果產品出現了質量問題，將為社會及同行所不齒。二是依托行業(yè)協(xié)會提供生產技術服務。澳大利亞政府對農業(yè)的干預較少，主要依托依靠各類行業(yè)協(xié)會或大型企業(yè)在與政府合作的基礎上推進行業(yè)發(fā)展，為生產者提供原材料、培訓、信息、市場等服務，滿足生產者的需求。如成立于1935年的“澳大利亞果蔬協(xié)會”（Fruit and Vegetable Industries limited，FVI），通過積極推行Freshtest計劃，統(tǒng)一組織會員到定點實驗室成批檢測，就將種植業(yè)者每年的檢測費用從過去的6000澳元降低到目前的165澳元，每年為全體會員節(jié)省檢測費數千萬澳元。同時協(xié)會還將所有檢測結果建立數據庫，提供給政府或相關機構，實現農產品的可追溯管理。FVI通過Freshcare項目，實現了農產品優(yōu)質優(yōu)價，很好地把批發(fā)商、種植業(yè)者和消費者的利益聯系起來。三是主攻外向型出口農業(yè)。澳大利亞是一個農產品出口大國，生產的農產品60%供出口，屬于典型的外向型農業(yè)，政府建有專門的貿易促進機構，幫助開拓農產品出口市場。如聯邦政府下屬機構Austrade，就專門負責澳大利亞的進出口促進工作；“澳大利亞出口財務保險公司”（EFIC），專門負責對出口商品提供海外財務及保險服務。
（五）澳大利亞農產品質量安全管理的顯著特點 （1）分級管理、責任明確。一是體現在澳大利亞聯邦政府和各州政府間，二者對農產品質量安全管理分工明確，聯邦負責制定宏觀政策，具體規(guī)章及執(zhí)行由州政府完成，相互間的職能交叉少；二是體現在政府和行業(yè)協(xié)會之間，政府工作重點在農產品“安全”方面管理，制定的標準多為強制性標準。行業(yè)協(xié)會主要負責農產品“品質”方面管理，其制定的標準和規(guī)范多為非強制性。（2）企業(yè)自控、行業(yè)自律。20年前澳大利亞農產品質量安全也主要是依靠政府推動和監(jiān)督，生產者更多的是采用質量控制（Quality Control，QC）體系，被動接受監(jiān)管，結果是增加了管理成本，卻沒增加產品價值，監(jiān)管效果不理想。過去的10年間，隨著農產品供應鏈的無縫結合，生產者開始更多地采用質量保證（Ouality Assurance，QA）方式，從而使農產品質量安全管理更加主動。政府對農產品質量安全問題干預越來越少，而大多采用有效的市場調節(jié)手段，讓行業(yè)自身認識到生產應該受到限制，嚴格自律，從而減輕了政府負擔，增強了行業(yè)控制的針對性和有效性。（3）以消費需求為終極目標、以提高市場競爭力為落腳點。農產品質量安全問題涉及從“Paddock to Plate（農場到餐盤）”整個供應鏈的全過程。較早時期澳大利亞農戶認為產品賣出去就萬事大吉了，各環(huán)節(jié)個體很少關心供應鏈內其他環(huán)節(jié)的質量要求，從而影響了整個行業(yè)、企業(yè)及產品的競爭力�，F在情況不同了，整個農產品生產供銷鏈內所有從業(yè)者已形成共識，大家認為競爭來自鏈外，鏈內應為共同利益多加合作，農產品出現質量安全問題可以追溯到生產環(huán)節(jié)，以提升整個行業(yè)信譽，降低安全事故風險和損失。與此同時，人們也認識到農產品的質量，最主要的是產品的特性滿足消費需求的程度。最終消費者對產品質量才有發(fā)言權，生產者和供應者應該考慮終端客戶的滿意度。（4）內外標準一致。澳大利亞為適應農產品大量出口的需要，將內銷產品及出口產品的標準、認證體系進行了合理有效的對接。一般內銷產品標準簡化于出口要求，產品一旦獲得出口認可，可以同時得到國內認可，實現國內市場準入。避免了重復認證，極大地提高了管理效率，降低了生產交易成本，體現了WTO非歧視性貿易原則。
三、對我國農產品質量安全管理和認證的啟示
雖然中國與澳大利亞的國情、農業(yè)政策及對農產品質量安全管理與認證的方式不同，但澳大利亞對農產品質量安全管理與認證的理念、提升農產品質量安全水平等方面取得的經驗，值得我們學習和借鑒。
（一）遵守國際通用規(guī)則，因地制宜地制定適合本國的農產品質量安全管理與技術政策，是農產品質量安全控制的關鍵 澳大利亞農產品標準體系、農產品檢驗檢疫體系及認證體系的成功經驗，尤其是對出口農產品和國內農產品根據生產實際與消費需求不同，制定不同的生產經營管理模式的做法，為我們今后創(chuàng)造性地推出既符合國際通行規(guī)則又適合中國國情的農產品質量安全管理與認證模式提供了可供借鑒的經驗。農產品生產過程中的質量安全保證模式要與本國的發(fā)展階段相適應，根據中國目前的農產品生產、消費實際和供求關系，適合確立和推行符合中國農產品質量安全水平和發(fā)展階段的農產品質量安全管理與認證模式，如堅持無公害農產品、綠色食品、有機農產品“三位一體，整體推進，分類管理，規(guī)模發(fā)展”的模式和路徑。
（二）源頭治理、過程控制、全程服務農產品生產者是農產品質量安全管理的重點 澳大利亞農產品質量安全保障體系，實行的是聯邦政府農業(yè)部門和州政府農業(yè)部門分級管理、責任明確的工作模式。政府部門主要負責農產品安全問題，農產品品質規(guī)格管理主要通過農場自控、行業(yè)自律實現。由農場主、政府官員、科研人員和消費者等方面的人員組成的行業(yè)協(xié)會在保證農產品的整個產業(yè)鏈協(xié)調運轉，保障各環(huán)節(jié)自身利益等方面發(fā)揮了重要的作用，有效實現了農產品從“農田到餐桌”的全程控制。 （三）滿足消費需求，降低生產成本，提高生產效益是農產品質量安全管理的目的 澳大利亞聯邦政府和州政府農業(yè)部門及各類行業(yè)協(xié)會，通過對農場主提供不同的政策資金、教育培訓服務，以提高農產品生產者的生產技術水平和管理能力，滿足全程控制的要求和消費市場需求。通過提供技術、信息服務，降低生產成本，提高生產效益，實現農產品質量安全管理的最終目的，增加農業(yè)效益和市場競爭力，這是值得我們學習和借鑒的。 |
